До 1937 года существовала милиционно-территориальная система формирования армии, от которой отказались и перешли к кадровому способу. Согласно ему произошёл отказ от территориальных соединений, от партизанских отрядов и других добровольческих подразделений и частей. К 1941 году в Вооружённых Силах СССР были только кадровые соединения. Отсюда, согласно мобилизационному плану «МП-41», никакие запасы для добровольческих соединений не предусматривались.
Большое значение имел закон «О всеобщей воинской обязанности», принятый 1 сентября 1939 года Верховным Советом СССР. Он закрепил переход армии на кадровую систему формирования, позволяющую без больших затрат охватить военным обучением большую часть мужского населения страны. Формирование добровольческих народных объединений началось в первые дни Великой Отечественной войны. Их создание взяли на себя партийные организации, государственные учреждения, военкоматы, НКВД…
Создание добровольческих народных формирований в годы войны 1941-1945 годов